文 | 寧愛(ài)照 李思經(jīng) 郭靜利 （中國農業(yè)科學(xué)院農業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所）

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​2016年11月，國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規劃”），提出要創(chuàng )新扶貧資源動(dòng)員機制，推廣政府與社會(huì )資本合作、政府購買(mǎi)服務(wù)、社會(huì )組織與企業(yè)合作等模式，構建政府、市場(chǎng)、社會(huì )協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開(kāi)發(fā)格局。此外，國家發(fā)改委等部門(mén)也在發(fā)布的電商扶貧、光伏扶貧等相關(guān)文件中鼓勵政府與社會(huì )資本合作推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)。這一系列相關(guān)文件，為貧困地區發(fā)展PPP項目提供了有力的政策保障，也為新形勢下推進(jìn)脫貧攻堅提供了新思路。

    PPP模式為貧困地區破解資金缺口與財政壓力的矛盾提供了有效途徑。投資是地區經(jīng)濟增長(cháng)的重要動(dòng)力，貧困地區更不例外�？傮w來(lái)看，貧困地區普遍面臨基礎設施落后、基本服務(wù)供給不足、市場(chǎng)發(fā)育水平低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、觀(guān)念守舊、就業(yè)增收困難等一系列瓶頸制約。破除制約、補齊短板需要巨量資本投入帶動(dòng)，現實(shí)是貧困地區財力薄弱，中央及地方支出規模相對于資金需求無(wú)異于杯水車(chē)薪，而過(guò)度依賴(lài)財政扶貧資金，一方面財政無(wú)力全部承擔，另一方面不利于貧困地區的可持續發(fā)展。因此，必須充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì )協(xié)同作用，發(fā)揮社會(huì )資本優(yōu)勢，彌補財政扶貧資金缺口，同時(shí)匯聚資金、政策、資源、科技、管理、勞動(dòng)力等一切要素，形成脫貧攻堅的強大合力。這些恰恰是PPP模式的優(yōu)勢所在，在投資領(lǐng)域采用PPP模式有助于創(chuàng )新融資方式，加快投融資體制改革，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì )資本參與投資，有助于減少財政支出壓力、提高資金使用效率、增加有效供給，同時(shí)激發(fā)市場(chǎng)活力。

    PPP模式的發(fā)展為推進(jìn)脫貧攻堅提供了有益借鑒，推動(dòng)了扶貧開(kāi)發(fā)探索和實(shí)踐。2013年以來(lái)，政府出臺了一系列相關(guān)政策，大力推行PPP模式，PPP項目在市政工程、交通運輸、生態(tài)環(huán)保、農業(yè)、旅游等諸多領(lǐng)域獲得迅猛發(fā)展。截至2016年12月底，PPP項目共計11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，已簽約落地1351個(gè)，投資額2.2萬(wàn)億元，國有資本、民營(yíng)資本以及國外資本參與其中。PPP項目的成功推廣為其引入扶貧領(lǐng)域積累了經(jīng)驗。近年來(lái)，依托PPP模式的內在機制優(yōu)勢，為破解資金需求與財政困難的現實(shí)問(wèn)題，一些地區在扶貧開(kāi)發(fā)中開(kāi)始探索并推廣PPP模式并取得了初步成效。在易地扶貧搬遷方面，一些地區政府聯(lián)合社會(huì )資本，通過(guò)建設大型多功能綜合社區安置貧困人群，并通過(guò)發(fā)展社區服務(wù)業(yè)推進(jìn)脫貧增收，同時(shí)提升基本公共服務(wù)水平；在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，一些地區通過(guò)土地流轉與合作經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展特色種養殖業(yè)，還有的地區立足本地旅游資源優(yōu)勢，引入相關(guān)社會(huì )資本參與發(fā)展鄉村旅游業(yè)，尤其在光伏扶貧方面，各級政府鼓勵開(kāi)展光伏扶貧，增加貧困地區和人群的資產(chǎn)收益，一些地區光伏扶貧試點(diǎn)已取得成效。

    創(chuàng )新扶貧機制，積極推廣PPP模式。面對扶貧開(kāi)發(fā)的新形勢，積極創(chuàng )新扶貧機制，使政府主導扶貧向政府與社會(huì )資本協(xié)同扶貧轉變，即要充分依托PPP模式的內在特征與運作機制，有效整合社會(huì )資本投資與貧困地區資本需求，集聚社會(huì )資本參與扶貧，提升扶貧效率，切實(shí)增強貧困地區自我發(fā)展能力。

    1.完善PPP扶貧開(kāi)發(fā)機制。PPP模式扶貧的初步實(shí)踐已展現出巨大發(fā)展潛力，要因勢利導為推進(jìn)PPP扶貧提供完善的機制保障。一方面，建立合理的利益分享和風(fēng)險共擔機制，加快完善PPP相關(guān)法律法規，積極培育政府契約精神，為PPP項目發(fā)展提供有利環(huán)境；另一方面，具體到扶貧領(lǐng)域，要充分重視PPP模式的扶貧優(yōu)勢效應，要完善面向貧困地區的差別化PPP項目政策，在入庫審批、項目用地、稅收減免、財政獎補、收費運營(yíng)等方面提供一攬子配套優(yōu)惠政策支持，尤其針對項目融資難的問(wèn)題，要充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性、政策性金融的作用，同時(shí)有效撬動(dòng)商業(yè)性金融，為項目融資提供便利，切實(shí)構建起政府、市場(chǎng)、社會(huì )協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開(kāi)發(fā)格局。

    2.積極促進(jìn)PPP項目投資主體多元化。根據財政部PPP中心統計，截至2016年12月末，落地示范項目簽約社會(huì )資本共419家，其中民營(yíng)資本占比39%，國有資本占比55%�；�于資金實(shí)力及金融資源支配能力，國企參與PPP項目具有優(yōu)勢，應充分發(fā)揮國企投資PPP扶貧項目的作用，同時(shí)要提高包括民營(yíng)資本在內的其他社會(huì )資本（如社會(huì )企業(yè)、國際機構等）投資參與PPP項目的積極性。在政府合理分擔風(fēng)險和讓渡商業(yè)利益的基礎上，積極探索社會(huì )資本的多樣化退出途徑，減少投資主體的后顧之憂(yōu)。

    3.采用PPP模式要因地制宜。PPP模式助力脫貧攻堅還處于探索階段，而且一般情況下PPP入庫項目應滿(mǎn)足價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度較高的要求，因此采用PPP模式應積極支持但要謹慎推廣，要立足于當地資源稟賦或產(chǎn)業(yè)基礎。例如，邊境貧困地區要積極融入“一帶一路”建設，推進(jìn)完善沿邊基礎設施，利用社會(huì )資本探索建設邊境、跨境經(jīng)濟合作區，發(fā)展邊境貿易；在革命老區、民族地區，利用社會(huì )資本開(kāi)發(fā)紅色旅游、特色文化等旅游資源；在水電及礦產(chǎn)資源豐富地區，引入社會(huì )資本促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)，推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧；“一方水土養不起一方人”地區，實(shí)施易地扶貧搬遷，可引入社會(huì )資本統籌開(kāi)展人口安置、社區建設和生態(tài)修復工作。

    2015年11月，習近平總書(shū)記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作上提出了堅決打贏(yíng)脫貧攻堅戰的硬任務(wù)。實(shí)現既定脫貧目標，時(shí)間緊，任務(wù)重，困難多。同時(shí)，我們應該明確，貧困地區人口按期邁過(guò)貧困線(xiàn)并非意味著(zhù)扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的終結，要避免“唯貧困線(xiàn)論”，防止通過(guò)加大財政轉移支付提高貧困人口的短期經(jīng)濟收入，造成“數字脫貧”的假象。貧困地區和人群脫貧摘帽后，要徹底脫離低水平發(fā)展陷阱，須全面提升貧困地區和人口自我發(fā)展能力。要積極探索推進(jìn)PPP扶貧的新路徑，切實(shí)解決貧困地區發(fā)展的資金與財政難題，增強貧困地區經(jīng)濟發(fā)展的活力和動(dòng)力，使貧困地區整體進(jìn)入內生性、協(xié)調性、持續性發(fā)展軌道。