馮奎：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)

2016 年下半年，特色小鎮成為風(fēng)口。

7 月，住建部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮培育工作的通知》中提到，2020 年前，將培育 1000 個(gè)各具特色、富有活力的特色小鎮。10 月中旬，住房城鄉建設部公布了首批 127 個(gè)中國特色小鎮。到 10 月 31 日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加快美麗特色�。ǔ牵╂偨ㄔO的指導意見(jiàn)》，特色�。ǔ牵╂偨ㄔO的具體指導性意見(jiàn)也已出爐。

政策紅利下，特色小鎮成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，眾多地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)始涉足這一領(lǐng)域，" 科技小鎮 "、" 養老小鎮 " 等概念層出不窮。然而，在三四線(xiàn)城市庫存難題仍未解決的當下，如何正確推進(jìn)特色小鎮建設，防止出現一哄而起、千鎮一面，乃至泛地產(chǎn)化的現象，21 世紀經(jīng)濟報道記者近日專(zhuān)訪(fǎng)了國家發(fā)展改革委城市和小城鎮改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)馮奎。

" 特色 " 是靈魂

《21 世紀》：什么是特色小鎮，特色小鎮建設和過(guò)去的小城鎮建設關(guān)系是怎樣的？

馮奎：特色小鎮這個(gè)概念最早是從浙江討論起來(lái)的，按我們對浙江特色小鎮的理解，它是一個(gè)發(fā)展空間平臺，融合產(chǎn)業(yè)、城市、人文、景觀(guān)、旅游等多種功能于一體，形成令人向往的優(yōu)美風(fēng)景、宜居環(huán)境和創(chuàng )業(yè)氛圍。浙江的這類(lèi)特色小鎮非鎮非區，面積不大，多數在 1 到 3 平方公里之間。

無(wú)論是特色小鎮，還是特色小城鎮，" 特 " 是靈魂，究竟是鎮不是鎮，這并不重要。實(shí)際上，相關(guān)文件中，既包括浙江這樣的特色小鎮，也包括特色化發(fā)展的建制型小城鎮。這樣做的一個(gè)邏輯是，中國幅員極其廣大，各地發(fā)展差異極其顯著(zhù)。浙江可以發(fā)展此類(lèi)特色小鎮，但中西部許多地方可能還是得依靠原有的建制鎮來(lái)發(fā)展。于是有關(guān)部委出臺了一個(gè)綜合性的政策，將特色小鎮與特色小城鎮都包容在里面。

《21 世紀》：特色小鎮的 " 特色 " 如何體現？如何防止一哄而上？

馮奎：這個(gè) " 特 " 字，體現在特色產(chǎn)業(yè)、特色人文和特色景觀(guān)上。從產(chǎn)業(yè)上來(lái)講，如果一定要有定量標準，按經(jīng)驗來(lái)看，主體企業(yè)、主體產(chǎn)業(yè)或主體產(chǎn)品，起碼應占四五成或以上份額。從人文或景觀(guān)上講，要有體現當地歷史文化的建筑、活動(dòng)場(chǎng)景等。浙江等地還規定，特色小鎮都要建成 3A 級以上景區，旅游類(lèi)特色小鎮按照 5A 級景區標準建設。

從各地來(lái)看，特色小鎮有一部分是長(cháng)時(shí)間演變而來(lái)，也有一部分是近兩年各種政策條件催生。有的自下而上，開(kāi)始不顯眼，后來(lái)影響力慢慢增大；有的自上而下，先戴了個(gè)國家或省市 " 帽子 "，然后發(fā)展速度越來(lái)越快。

從成功的模式來(lái)看，都是自下而上與自上而下二者相結合。防止一哄而上，要兼顧了自下而上與自上而下，兼顧歷史的自然演進(jìn)與人工的培育催生，兼顧市場(chǎng)的決定作用與政府的外力推動(dòng)。但從過(guò)去看，往往偏重于自上而下、政府培育、和外力推動(dòng)，這就容易造成一哄而上，要警惕這種可能性。

應積極嘗試 PPP 模式

《21 世紀》：特色小鎮建設資金如何解決？

馮奎：特色小鎮的開(kāi)發(fā)模式主要有土地一級開(kāi)發(fā)、二級房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)鏈項目開(kāi)發(fā)、小城鎮綜合開(kāi)發(fā)等等模式。相應地，也有不同的資金供給模式。特色小鎮的資金，應以企業(yè)為主體，政府提供政策供給、規劃引導、審批服務(wù)等方面的支持，最大限度地優(yōu)化資金環(huán)境，提高企業(yè)的積極性。當前一些地方成立特色小鎮發(fā)展基金，有助于解決特色小鎮的資金問(wèn)題。同時(shí)，PPP 模式是實(shí)現各方面長(cháng)期利益的一種可能性安排，應該進(jìn)行積極嘗試。

《21 世紀》：小城鎮土地結構復雜，既有國有土地，也有集體土地，有宅基地流轉、土地征用等許多環(huán)節，如何在不傷害農民利益的前提下，解決特色小鎮建設的土地問(wèn)題？

馮奎：首先土地供應予以?xún)A斜。以往是行政級別越高的城市，占用的土地指標越多。比如中部一個(gè)省，縣以下建設用地指標只分到全部的 6%，所以國有土地供應應該適當支持。

第二，鼓勵在集體土地上進(jìn)行探索。在集體土地上建設特色小鎮，既避免了征用的環(huán)節，又極大地照顧了當地農民的利益，這種自主型城市化意義是多方面的。

第三，要探索小規模土地的開(kāi)發(fā)、建設模式，吸引更多的投資主體來(lái)參與，使得特色小鎮朝著(zhù)集約化、節約化、緊湊化方向發(fā)展。

第四，要建立后事先、事中、事后的評估制度，對于打著(zhù)特色小鎮的名義占用土地、浪費土地的，要嚴懲。多種方式綜合運用，有助于解決土地問(wèn)題。

如何防止泛地產(chǎn)化

《21 世紀》：一些地產(chǎn)企業(yè)熱炒 " 小鎮 " 概念，如何防止特色小鎮建設的泛地產(chǎn)化，實(shí)現長(cháng)久發(fā)展？

馮奎：可能會(huì )有地產(chǎn)企業(yè)搖身一變，成了特色小鎮運營(yíng)商。這是好事，說(shuō)明特色小鎮有生命力；也是壞事，魚(yú)目混珠的現象必然發(fā)生。政策層面如何克服這種現象呢？

我認為，一是政府部門(mén)要理性。政府冷靜下來(lái)，這是前提，不能頭腦發(fā)熱，刮風(fēng)搞形象工程。值得警惕的是，有的地方政府與企業(yè)相互迎合，共同熱炒和包裝特色小鎮，這將使得地方產(chǎn)生新的大量庫存。

二是要加強對特色小鎮的規劃審批。很多企業(yè)只會(huì )造概念，什么也造不出來(lái)，如果將產(chǎn)、城、人、文、景、旅這些標準對照審核，必然要打退堂鼓。

三是從政策實(shí)施策略上看，要執行嚴格的事后評估倒逼機制。新近一些地方，開(kāi)始用創(chuàng )建制代替審批制。例如，浙江考核過(guò)程中，土地要素方面，對如期完成年度規劃目標任務(wù)的，省里按實(shí)際使用指標的 50% 或 60% 給予配套獎勵，對 3 年內未達到規劃目標任務(wù)的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。一些省市則提出 " 寬進(jìn)嚴出 "，要建立特色小鎮的退出機制，對考核不合格的地方 " 摘牌 "。

四是從政策支持的主要對象來(lái)看，不要單一支持地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，要支持各類(lèi)型的企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)、創(chuàng )新型企業(yè)。力促這些中小企業(yè)以群體的面目登上發(fā)展的大舞臺。

這些策略手段，能夠避免 " 爭個(gè)帽子睡大覺(jué) " 的舊風(fēng)氣，也對政策制定者、執行者提出了長(cháng)線(xiàn)管理、過(guò)程管理的新要求。