此次國土資源部等三部委聯(lián)合出臺的《意見(jiàn)》，目的是為發(fā)展鄉村旅游提供土地政策支持，這也是黨和國家逐步放活農村土地的改革思路在鄉村旅游方面的落地。該《意見(jiàn)》的目的是支持鄉村旅游發(fā)展，發(fā)力點(diǎn)是放活農村用地政策，亮點(diǎn)則是賦予農民集體和個(gè)人更多的土地發(fā)展權。
　　
　　近日，國土資源部聯(lián)合住建部、國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），其中明確提出允許利用農村集體建設用地、農民自有住宅、未利用地以及通過(guò)開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)來(lái)發(fā)展鄉村旅游業(yè)，這為農民集體和個(gè)人利用土地參與鄉村旅游業(yè)發(fā)展提供了政策支撐，松開(kāi)了鄉村旅游用地的約束，邁起了推動(dòng)鄉村旅游發(fā)展的步伐。
　　
　　發(fā)展鄉村旅游是促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，增加農民收入的有效措施，是創(chuàng )意型農業(yè)發(fā)展的一個(gè)有效抓手。但是，農民集體和個(gè)人缺乏土地發(fā)展權一直是制約鄉村旅游升級發(fā)展的重要因素，此次國土資源部等三部委出臺《意見(jiàn)》，目的便是為解決這一問(wèn)題提供政策支持。我們也應看到，這一政策的出臺，也是黨和國家逐步放活農村土地，還權賦能改革思路在鄉村旅游方面的落地�！兑庖�(jiàn)》的出臺，既是對國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展，投資消費等相關(guān)政策的落實(shí)，同時(shí)，就農村土地制度改革而言，它更多體現了十八屆三中全會(huì )《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的精神。該《意見(jiàn)》的目的是支持鄉村旅游發(fā)展，發(fā)力點(diǎn)是放活農村用地政策，亮點(diǎn)則是賦予農民集體和個(gè)人更多的土地發(fā)展權。
　　
　　在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地方面，十八屆三中全會(huì )提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)。這為農民集體參與集體土地開(kāi)發(fā)指明了土地制度改革的方向�！兑庖�(jiàn)》規定，在符合土地利用總體規劃、縣域鄉村建設規劃、鄉和村莊規劃、風(fēng)景名勝區規劃等相關(guān)規劃的前提下，農村集體經(jīng)濟組織可以依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯(lián)營(yíng)等方式與其他單位和個(gè)人共同舉辦住宿、餐飲、停車(chē)場(chǎng)等旅游接待服務(wù)企業(yè)。這項規定在鄉村旅游用地層面上解決了我國集體土地與國有土地同地不同權問(wèn)題，開(kāi)辟了農村集體建設用地可用于開(kāi)發(fā)鄉村旅游的途徑，農民集體擁有了其所有土地的旅游發(fā)展權，增加了農民增收的渠道。
　　
　　在宅基地使用方面，十八屆三中全會(huì )指出，保障農戶(hù)宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩妥推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓?zhuān)�探索農民增加財產(chǎn)性收入渠道�！兑庖�(jiàn)》貫徹了十八屆三中全會(huì )的意圖，規定依據各省、自治區、直轄市制定的管理辦法，城鎮和鄉村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)�！兑庖�(jiàn)》松解了農民利用自有住宅從事旅游經(jīng)營(yíng)的束縛，讓農民也可以堂堂正正地利用自有住宅來(lái)經(jīng)營(yíng)獲取財產(chǎn)性收入。這既體現了對農戶(hù)宅基地用益物權中使用權和收益權的尊重，又體現了對農民住房財產(chǎn)權特別是處分權的尊重。
　　
　　在農村承包地方面，十八屆三中全會(huì )明確，穩定農村土地承包關(guān)系并保持長(cháng)久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。2015年中央“一號文件”提出，推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。積極開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能，挖掘鄉村生態(tài)休閑、旅游觀(guān)光、文化教育價(jià)值。十八屆三中全會(huì )及2015年中央“一號文件”為進(jìn)一步放活鄉村旅游發(fā)展的農業(yè)用地政策奠定了政策基礎�！兑庖�(jiàn)》規定，農村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個(gè)人，可依法通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。這意味著(zhù)，農業(yè)拓展了旅游觀(guān)光等功能，延伸了價(jià)值鏈，農民增加了租金收入，農村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個(gè)人也可以利用資金及服務(wù)優(yōu)勢參與鄉村旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現資源的有效配置和綜合效益的提升。
　　
　　城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)政策旨在保護耕地、節約集約用地、合理化城鄉用地布局�！兑庖�(jiàn)》提出要支持通過(guò)開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)，優(yōu)化農村建設用地布局，建設旅游設施。此處釋放的信號應是，整理復墾為耕地的減少的農村建設用地將不再僅是用于增加城鎮建設用地，而且可用于增加鄉村旅游設施建設用地。這是城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)政策的一大突破，農村建設用地的減少不再只是被動(dòng)與城市建設用地的增加掛鉤，還可以農村內部掛鉤，自身“造血”發(fā)展。
　　
　　當然，放活農村用地政策不等于給濫用農村土地開(kāi)口子。此次《意見(jiàn)》對于嚴格旅游業(yè)用地供應和利用監管也做出明確規定，防患于未然。有兩個(gè)風(fēng)險點(diǎn)值得防范，一是要嚴格加強推鄉村旅游相關(guān)的農用地、未利用土地的的用途管制，不得借鄉村旅游之名擅自將農用地轉為建設用地；二是要嚴格項目審批，尤其不得借鄉村旅游之名違法違規開(kāi)發(fā)商品住宅項目，一經(jīng)發(fā)現要嚴格處理，嚴肅追求責任。
　　
　　此次《意見(jiàn)》的出臺，既是落實(shí)中央關(guān)于農村土地政策改革的有力舉措，也是促進(jìn)鄉村旅游發(fā)展的一項重要政策。在具體執行的過(guò)程中，要提高風(fēng)險防范意識，確保農村土地不被濫用，確保把好政策用到最需要的地方。