自古至今，土地是農民賴(lài)以生存的寶貴資源，是我們的衣食父母，是農業(yè)的根本與基礎。農民失去了土地，生存就失去了依托，發(fā)展就失去了最基本的依賴(lài)和保障。隨著(zhù)城市化快速發(fā)展，雖然農業(yè)用地越來(lái)越少，但農民未曾真正離開(kāi)過(guò)土地，因為他們的生存與發(fā)展仍與土地息息相關(guān)。如，大量的農田變成建設用地建起高樓大廈，農民可以通過(guò)投資入股，分享資產(chǎn)帶來(lái)的收益；一部分土地變成林地發(fā)展綠化生態(tài)空間，農民既可以分享占用土地帶來(lái)的補償，又可以為綠色產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)就業(yè)增收。生態(tài)林建設就是城市化進(jìn)程發(fā)展綠化生態(tài)空間的產(chǎn)物，它建設時(shí)占用了集體土地，按期支付租地費；建成后又能為失地農民提供就業(yè)崗位，農民失地但不損失土地產(chǎn)生的收益，土地仍然是農民賴(lài)以生存的根本。

一、基本情況：

依據北京市海淀區人民政府《關(guān)于建立集體生態(tài)林補償機制的意見(jiàn)》（海政發(fā)（〔2005〕31號）及北京市海淀區人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)海淀區關(guān)于落實(shí)集體生態(tài)林補償機制的實(shí)施方案的通知》（海政辦發(fā)〔2005〕110號）文件精神，有效保護造林綠化成果，切實(shí)維護農民利益，由海淀區生態(tài)林管護中心接受區政府委托與各鎮(鄉)政府簽訂《租地合同書(shū)》和《管護責任書(shū)》，并由各鎮(鄉)管護分中心接受海淀區生態(tài)林管護中心委托與各行政村(經(jīng)濟合作組織)簽訂《租地合同書(shū)》和《管護責任書(shū)》。2005年11月與科技站、清河村和八家村村委會(huì )簽訂了八家郊野公園建設《租地合同書(shū)》，租期30年，自2006年1月1日至2035年12月31日，管護人員應選用本地農民。

2008年5月，東升鄉黨委會(huì )研究決定成立公園管理處，負責項目籌建及后期運營(yíng)管理工作，要求對管理處設置定崗定責，并借以解決鄉內農村勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。

2008年12月，東升鄉黨委會(huì )會(huì )議研究決定：市區補助中的土地租費撥付給村里，管護費要嚴格使用，公園管理處要選擇吸納具有一定素質(zhì)的鄉內勞動(dòng)力，組建成立約100多人的管理隊伍，以備介入公園建設。

郊野公園管理處于2009年2月正式成立，2010年4月，由鄉總公司投資注冊成立公司，負責公園建成后的運營(yíng)管理工作。

東升八家郊野公園位于第二道綠化隔離帶，屬于集體生態(tài)林，納入了生態(tài)林地補償機制。公園管理處成立后，按照當時(shí)建設時(shí)《租地合同書(shū)》約定，通過(guò)政府招聘等程序組建了失地農民構成的公園管護隊伍，提供養護、保潔、保安等工作崗位，為失地農民解決就業(yè)問(wèn)題，緩解失地農民的生存壓力，減輕農村集體經(jīng)濟組織的負擔。管護隊伍與運營(yíng)管理公司實(shí)際上是“一套人馬，兩塊牌子”。目前公司具有健全的組織結構，制定了完善的制度，通過(guò)多年的公園綠化養護管理工作，積累了豐富的綠化養護實(shí)戰經(jīng)驗，創(chuàng )建了一支高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)的人員隊伍,郊野公園各項管護工作有序開(kāi)展。

從接管到現在12年了，管護人員親眼見(jiàn)證了公園內喬灌木的成長(cháng)，環(huán)境的提升，隨著(zhù)景觀(guān)逐年調整，凸顯養護成效，尤其是近兩年打造的林下二月蘭景觀(guān)，吸引了不少游客；養了4年的櫻花園也將形成景觀(guān)，周邊居民不用遠足就能觀(guān)賞櫻花。周邊居民都反映，公園這幾年變化很大，公園環(huán)境越來(lái)越好，居民的幸福感倍增。通過(guò)管護人員不懈的努力，近幾年公園在全市考核中數一數二，無(wú)論是保潔員還是綠化工都很驕傲，非常認可現在的工作，農民在自己的土地上管自己的公園，更有歸屬感。養護費由最初2元/平米/年，提升到15元/平米/年，作為東升鎮的農民也共享了公園提升發(fā)展帶來(lái)的紅利，收入提高了，更有奔頭了。

二、郊野公園規范化管理

郊野公園建設屬于公益事業(yè)，郊野公園服務(wù)是政府提供的公共服務(wù)。郊野公園具有公益性，更注重社會(huì )效益和生態(tài)效益，關(guān)注給市民游客帶來(lái)的滿(mǎn)意度和幸福感。郊野公園究竟采取何種管理模式運營(yíng)，才能更好地服務(wù)于周邊居民，讓老百姓共享綠化建設成果，同時(shí)又能切實(shí)維護失地農民利益，保障農民就業(yè)增收，一直困擾著(zhù)郊野公園管護人員。

1.依據《北京市海淀區人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善海淀區生態(tài)林地補償機制的意見(jiàn)》（海行規發(fā)〔2014〕14號）文件“擴大農民就業(yè)，提高農民收入水平，切實(shí)維護農民利益”“ 按照政府主導、部門(mén)監督、市場(chǎng)運作、農民就業(yè)的原則，不斷提高農村土地管理效率和生態(tài)林地生態(tài)效益，”精神，有些郊野公園養護采取了公開(kāi)招標方式，面向社會(huì )招養護單位。這種方式形式上雖然規范，但社會(huì )企業(yè)以盈利為目的，必然會(huì )出只顧眼前忽視公園養護長(cháng)期的社會(huì )效益和生態(tài)效益。公園養護的植物，尤其是景觀(guān)植物，不是一年兩年就能見(jiàn)成效，它是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，如果采用招標形式，養護單位不固定，養護時(shí)間有期限，各管一段，何談養護效果？必然會(huì )形成投大量資金建公園，養一兩年沒(méi)成效又投資金重建，把管護公園變成了建設公園的工程，重建設輕管理的惡性循環(huán)，最后受損失的還是集體利益，居民如何共享綠化建設成果？失地農民如何就業(yè)增收？農民切身利益又如何維護？依據上述文件精神，首要目標是切實(shí)維護農民利益，保障農民有崗位有收入，在此基礎上才可以市場(chǎng)運作，相關(guān)部門(mén)怎能斷章取義損害農民利益呢？規范化管理的方式多種多樣，不能盲目跟風(fēng)，必須立足實(shí)際，選用適合的管理方式才能達到事半功倍的效果。

2.依據《北京市海淀區人民政府關(guān)于印發(fā)本區生態(tài)林地分級養護管理辦法的通知》（海行規發(fā)〔2014〕15號）文件“第二十一條生態(tài)林地養護實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理。各鎮可采取公開(kāi)招標方式，或委托林業(yè)工作站、農業(yè)服務(wù)中心、其他集體經(jīng)濟組織、自行成立的養護公司確定養護單位，嚴格按照養護標準進(jìn)行養護。其中，通過(guò)招標確定的養護單位應具備園林綠化乙級或林業(yè)工程乙級以上資質(zhì)。”、“第二十二條農民就業(yè)是養護單位準入的必要條件之一”、“第二十六條采取公開(kāi)招標方式確定的養護單位，根據《政府采購法》的要求，合同簽訂期限為1年，視養護工作完成情況及養護效果最多可續簽兩次，每次期限為1年，合同期滿(mǎn)后由各鎮政府重新組織進(jìn)行公開(kāi)招標的精神，”集體生態(tài)林管護有必要采用公開(kāi)招標方式么？

各鎮可采取公開(kāi)招標方式，文件要求必須采取招標了么？沒(méi)有，還清楚的列明了其他管護方式，言外之意，目前的管護方式可以沿用。如果采用公開(kāi)招標方式，投標單位必須具備相應的資質(zhì)，每次養護期限1年，最多可續簽兩次，中標后還要解決農民就業(yè)問(wèn)題，那就意味著(zhù)失地農民與這個(gè)公司簽幾年勞動(dòng)合同，再與那個(gè)公司簽幾年勞動(dòng)合同，一直這樣輪換著(zhù)簽下去，直到農民退休，這是要把農民推向社會(huì )化的節奏，在東升鎮土地上辛辛苦苦干一輩子，到退休卻不能享受集體土地帶來(lái)的收益，這是切實(shí)維護失地農民利益么？農民應享有的利益卻成了政府的包袱。這是政府制定文件的初心么？

目前大多數管護隊伍由集體組織組建，同時(shí)承擔解決失地農民就業(yè)職能，一旦采取招標方式，勢必帶來(lái)失地農民再次失業(yè)的問(wèn)題，失地農民在心里上還能再接受二次失業(yè)么？農民失業(yè)必然會(huì )激化矛盾，造成社會(huì )不穩定。再者管護隊伍人員大都是失地農民，他們具有的文化、素質(zhì)、能力、技術(shù)與社會(huì )單位是無(wú)法相比的，這樣的管護隊伍是不具有競爭力的，這不是以卵擊石么？同為郊野公園必然具有共性，但也因實(shí)際情況迥異而具有個(gè)性，片面強調某一面，都會(huì )偏離建設郊野公園的初衷。

3.依據《北京市海淀區人民政府關(guān)于印發(fā)海淀區規范公園景觀(guān)林地管理工作實(shí)施方案的通知》（海行規發(fā)〔2018〕16號）文件“通過(guò)成立集體管理組織，推進(jìn)綠色崗位就業(yè)吸附農村就業(yè)勞動(dòng)力，促進(jìn)當地農民持續就業(yè)增收，確保社會(huì )安定”的工作目標，公園管理處成立及公園管護隊伍的組建都是經(jīng)黨委政府決定的，組建程序由政府把關(guān)，公園運營(yíng)主體也是鎮總公司下屬企業(yè)，已然為集體管理組織，公園的管護成效有目共睹，在北京市考核中能拿到前幾名的成績(jì)，足以證明現有管護隊伍已具備管護郊野公園的能力，何必再耗費人力、財力、物力走招標程序呢？

如果郊野公園管護必選采取招標方式，把失地農民組成的管護隊伍推向市場(chǎng)，政府首先要給予必須的扶植、引導，等具備與市場(chǎng)競爭的條件后再市場(chǎng)化。管護隊伍市場(chǎng)化必須具備一定的資質(zhì)，即具備有資質(zhì)的人員和公司業(yè)績(jì)。一是招聘人員。當前養護經(jīng)費不足仍然制約著(zhù)公園的發(fā)展，如再招聘有資質(zhì)的養護人員，人員成本還要上漲，再加上投標這筆大額支出，資金缺口會(huì )越來(lái)越大，資金不足會(huì )一直影響公園整體養護效果。二是增加養護業(yè)績(jì)。如果在鎮綠化養護領(lǐng)域沒(méi)有業(yè)績(jì)，如何去市場(chǎng)上競爭？若要在鎮里立足，就需要鎮政府的扶植，通過(guò)承接鎮域內綠化養護工作，多積累綠化養護業(yè)績(jì)，把企業(yè)做大做強，才有實(shí)力去市場(chǎng)競爭，才能真正獨立。在政府的扶植和引導下，促使公司快速成長(cháng)，才能切實(shí)維護失地農民利益，讓農民共享東升鎮發(fā)展的紅利，確保東升鎮綠地管護利潤不外流。

三、成功經(jīng)驗

通州區2019在潞城鎮試點(diǎn)成立了新型集體林場(chǎng)，平原生態(tài)林養護由盈利性社會(huì )企業(yè)負責改為由新型集體林場(chǎng)管理，即當地農民管理自己的林地，優(yōu)先錄用鎮域內勞動(dòng)力，提高農民就業(yè)率，拓寬村民增收致富的渠道，這種模式克服了社會(huì )企業(yè)只重經(jīng)濟利益、不顧長(cháng)遠發(fā)展的弊端，也使農民有歸屬感。2021年通州區所有生態(tài)林養護工作，全部從社會(huì )企業(yè)負責改為由新型集體林場(chǎng)接管。

東升八家郊野公園養護隊伍是經(jīng)政府招錄的失地農民組建而成，集體企業(yè)作為運營(yíng)主體負責公園的管護，從建園到現在，不論是景觀(guān)效果還是養護水平都在一步步提升，農民有工作，有穩定收入，周邊居民共享綠化建設成果；通過(guò)提升養護效果，管護費標準也提升到15元/平米/年， 在一定程度上減輕政府的負擔。實(shí)踐證明，集體企業(yè)管護郊野公園除了解決失地農民就業(yè)增收外，還能為老百姓提供更好的服務(wù)和游園環(huán)境，保護生態(tài)環(huán)境。

2021年3月19日北京市委、政府印發(fā)《關(guān)于全面建立林長(cháng)制的實(shí)施意見(jiàn)》的通知精神，提到“完善園林綠化資源保護政策。進(jìn)一步深化集體林權制度改革，推廣建立新型集體林場(chǎng)”。通州區新型集體林場(chǎng)管理模式，再次證實(shí)，平原生態(tài)林地管護更適合集體管護，能帶來(lái)更大的社會(huì )效益和生態(tài)效益，所謂“一方土地造福一方人民”，這是一種良性循環(huán)管理模式。郊野公園大多數地處生態(tài)林，能否借鑒通州生態(tài)林成功的管理模式，繼續推進(jìn)“綠崗就業(yè)”“農民增收”的長(cháng)效管護機制？