比較與2009年的國發(fā)41號文、2012年的國發(fā)31號文，本次國務(wù)院新出臺的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見(jiàn)》是一脈相承但又有新突破。筆者認為，此次出臺的文件有十個(gè)亮點(diǎn)突破。

    一、首次在文件中明確將旅游投資和消費并重，而且將投資置于前。文件鮮明的將促進(jìn)旅游投資和消費作為標題，明確旅游消費和投資作為雙熱點(diǎn)培育。長(cháng)期以來(lái)，在國家的相關(guān)文件中，一般都將旅游作為消費新增長(cháng)點(diǎn)。旅游既然消費的熱點(diǎn)，也是投資的熱點(diǎn)，這是對旅游業(yè)的定位和認識的又一次突破。這也是由我國旅游發(fā)展特點(diǎn)和面臨主要問(wèn)題決定的。我國旅游供需矛盾突出，呈現供不應求的狀況。旅游基礎設施投入不足、歷史舊賬多，跟不上旅游發(fā)展需要。

    二、首次由國家旅游部門(mén)牽頭統籌制定的旅游發(fā)展文件。體現了旅游引領(lǐng)、主動(dòng)出擊的意識，體現了黨中央、國務(wù)院的重視。按照國務(wù)院領(lǐng)導同志的要求，國家旅游局針對制約旅游消費和投資的瓶頸問(wèn)題，展開(kāi)了深入調研、認真研究、會(huì )同有關(guān)部門(mén)和地方研究提出了關(guān)于提升旅游消費和投資的有效措施，形成《意見(jiàn)》文稿，并以書(shū)面形式征求了國家發(fā)展改革委、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部等部門(mén)的意見(jiàn)。在吸納相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎上，國家旅游局對《意見(jiàn)》進(jìn)行了修改完善，形成了《意見(jiàn)（送審稿）》，并正式會(huì )簽國家發(fā)展改革委等部門(mén)，所有相關(guān)部門(mén)都完成會(huì )簽。

    三、文件中首次直接談及優(yōu)化調整休假安排。針對當前帶薪休假制度落實(shí)緩慢、旅游供需時(shí)空錯配等問(wèn)題，提出進(jìn)一步落實(shí)帶薪休假制度、鼓勵錯峰休假和彈性作息。提出在穩定全國統一的既有節假日前提下，各單位和企業(yè)可根據自身實(shí)際情況，將帶薪休假與本地傳統節日、地方特色活動(dòng)相結合，安排錯峰休假。有條件的地方和單位可根據實(shí)際情況，依法優(yōu)化調整夏季作息安排，為職工周五下午與周末結合外出休閑度假創(chuàng )造有利條件。要求進(jìn)一步落實(shí)職工帶薪年休假制度。各級政府要把落實(shí)帶薪休假制度納入議事議程，制定帶薪休假制度實(shí)施細則或實(shí)施計劃，狠抓落實(shí)。國務(wù)院將適時(shí)組織有關(guān)部門(mén)對各地落實(shí)帶薪休假制度情況進(jìn)行專(zhuān)項督查，并通報落實(shí)情況。

    四、首次在文件中提出明確的實(shí)施旅游基礎設施提升計劃，形成了項目工程包。文件中提出了非常明確的基礎設施提升計劃，針對存在問(wèn)題，包括：加強中西部地區旅游支線(xiàn)機場(chǎng)建設，圍繞國家重點(diǎn)旅游線(xiàn)路和集中連片特殊困難地區，支持有條件的地方按實(shí)際需求新建或改擴建一批支線(xiàn)機場(chǎng)，增加至主要客源城市航線(xiàn)。充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，鼓勵企業(yè)發(fā)展低成本航空和國內旅游包機業(yè)務(wù)。加強連通景區道路和停車(chē)場(chǎng)建設。加大投入，加快推進(jìn)城市及國道、省道至A級景區連接道路建設。加強城市與景區之間的交通設施建設和運輸組織，加快實(shí)現從機場(chǎng)、車(chē)站、碼頭到主要景區的公路交通無(wú)縫對接。加大景區和鄉村旅游點(diǎn)停車(chē)位建設。完善城市旅游咨詢(xún)中心和集散中心。各地要根據實(shí)際需要，在3A級以上景區、重點(diǎn)鄉村旅游區以及機場(chǎng)、車(chē)站、碼頭等建設旅游咨詢(xún)中心。鼓勵依托城市綜合客運樞紐和道路客運站點(diǎn)建設布局合理、功能完善的游客集散中心。2020年前實(shí)現重點(diǎn)旅游景區、旅游城市和熱點(diǎn)旅游線(xiàn)路旅游咨詢(xún)服務(wù)全覆蓋。大力推進(jìn)旅游廁所建設。鼓勵以商建廁、以商養廁、以商管廁，用三年時(shí)間，全國新建、改建5.7萬(wàn)座旅游廁所，完善上下水設施，實(shí)行糞便無(wú)害化處理。到2017年實(shí)現全國旅游景區、旅游交通沿線(xiàn)、旅游集散地的旅游廁所全部達到“數量充足、干凈無(wú)味、實(shí)用免費、管理有效”的要求。

    五、文件首次系統詳細提出了實(shí)施鄉村旅游提升計劃。包括開(kāi)發(fā)建設形式多樣、特色鮮明、個(gè)性突出的鄉村旅游產(chǎn)品，舉辦具有地方特色的節慶活動(dòng)。注重保護民族村落、古村古鎮，建設一批具有歷史、地域、民族特點(diǎn)的特色景觀(guān)旅游村鎮。完善休閑農業(yè)與鄉村旅游配套設施。重點(diǎn)加強鄉村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車(chē)場(chǎng)、垃圾污水處理、商貿流通體系和信息網(wǎng)絡(luò )等基礎設施和公共服務(wù)設施建設，加強相關(guān)旅游休閑配套設施建設。開(kāi)展百萬(wàn)鄉村旅游創(chuàng )客行動(dòng)。通過(guò)加強政策引導和專(zhuān)業(yè)培訓，三年內引導和支持萬(wàn)名返鄉農民工、大學(xué)畢業(yè)生、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等通過(guò)開(kāi)展鄉村旅游實(shí)現自主創(chuàng )業(yè)。鼓勵文化界、藝術(shù)界、科技界專(zhuān)業(yè)人員，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢和行業(yè)影響，在有條件的鄉村進(jìn)行創(chuàng )作創(chuàng )業(yè)。到2017年，在全國建設一批鄉村旅游創(chuàng )客示范基地，形成一批高水準文化藝術(shù)旅游創(chuàng )業(yè)就業(yè)鄉村。加大對鄉村旅游扶貧重點(diǎn)村規劃指導、專(zhuān)業(yè)培訓、宣傳推廣，組織開(kāi)展鄉村旅游規劃公益扶貧活動(dòng)，對建檔立卡貧困村實(shí)施整村扶持，2015年抓好560個(gè)建檔立卡貧困村鄉村旅游扶貧試點(diǎn)工作。到2020年，扶持6000個(gè)旅游扶貧重點(diǎn)村開(kāi)展鄉村旅游，實(shí)現每個(gè)重點(diǎn)村鄉村旅游年經(jīng)營(yíng)收入達到100萬(wàn)元。全國每年通過(guò)鄉村旅游帶動(dòng)200萬(wàn)農村貧困人口脫貧致富。

    六、首次很明確詳細的提出實(shí)施旅游新業(yè)態(tài)的旅游投資促進(jìn)計劃。主要包括加快自駕車(chē)、房車(chē)營(yíng)地建設。制定《全國自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地建設規劃》和《自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地建設標準》，明確營(yíng)地住宿登記、安全救援等政策，支持少數民族地區和絲綢之路沿線(xiàn)、長(cháng)江經(jīng)濟帶等重點(diǎn)旅游地區建設自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地。鼓勵社會(huì )資本投資建設自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地。推進(jìn)郵輪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持國內大型郵輪研發(fā)、設計、建造和自主配套體系的建立，鼓勵有條件的國內造船企業(yè)研發(fā)制造中、大型郵輪。進(jìn)一步優(yōu)化郵輪港口布局，形成由郵輪母港、始發(fā)港、訪(fǎng)問(wèn)港組成的布局合理的郵輪港口體系，有序推進(jìn)郵輪碼頭建設。支持符合條件的企業(yè)按照程序設立保稅倉庫。制定游艇旅游發(fā)展指導意見(jiàn)，有規劃地逐步開(kāi)放岸線(xiàn)和水域。推動(dòng)游艇碼頭泊位等基礎設施建設，清理簡(jiǎn)化游艇審批手續，降低準入門(mén)檻和游艇登記、航行旅游、停泊、維護的總體成本，吸引社會(huì )資本進(jìn)入；鼓勵發(fā)展適合國民大眾消費水平的中小型游艇；鼓勵擁有海域、水域資源的地區根據實(shí)際情況制定游艇碼頭建設規劃。大力發(fā)展特色旅游城鎮。推動(dòng)新型城鎮化建設與現代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結合，建設一批集觀(guān)光、休閑、度假、養生、購物等功能為一體的全國特色旅游城鎮和特色景觀(guān)旅游名鎮。鼓勵社會(huì )資本大力開(kāi)發(fā)溫泉、滑雪、濱海、海島、山地、養生等休閑度假產(chǎn)品。重點(diǎn)依托現有旅游設施和旅游資源，建設一批高水平旅游度假產(chǎn)品和滿(mǎn)足多層次多樣化休閑度假需求的國民度假地。加快推動(dòng)環(huán)城市休閑度假帶建設，鼓勵城市發(fā)展休閑街區、城市綠道、騎行公園、慢行系統，拓展城市休閑空間。支持重點(diǎn)景區和旅游城市積極發(fā)展旅游演藝節目，促進(jìn)主題公園規范發(fā)展。依托鐵路網(wǎng)，開(kāi)發(fā)建設鐵路沿線(xiàn)旅游產(chǎn)品。大力發(fā)展旅游裝備制造業(yè)。把旅游裝備納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規劃，制定完善安全性技術(shù)標準體系。鼓勵發(fā)展郵輪游艇、大型游船、旅游房車(chē)、旅游小飛機、景區索道、大型游樂(lè )設施等裝備制造業(yè)。大力培育有自主品牌的休閑、登山、滑雪、潛水、露營(yíng)、探險等各類(lèi)戶(hù)外用品。支持國內有條件的企業(yè)兼并收購國外先進(jìn)旅游裝備制造企業(yè)或開(kāi)展合資合作。鼓勵企業(yè)開(kāi)展旅游裝備的自主創(chuàng )新研發(fā)，按規定享受?chē)�家鼓勵科技�?chuàng )新政策。

    七、首次系統提出積極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”。積極推動(dòng)在線(xiàn)旅游平臺企業(yè)的發(fā)展壯大，整合上下游及平行企業(yè)的資源、要素和技術(shù)，形成旅游業(yè)新生態(tài)圈，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”的跨產(chǎn)業(yè)融合。支持有條件的旅游企業(yè)進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)金融探索，打造在線(xiàn)旅游企業(yè)第三方支付平臺，拓寬移動(dòng)支付在旅游業(yè)的普及應用，推動(dòng)境外消費退稅的便捷化。加強與互聯(lián)網(wǎng)公司、金融企業(yè)合作，發(fā)行實(shí)名制國民旅游卡，落實(shí)法定優(yōu)惠政策、實(shí)行特惠商戶(hù)折扣。放寬在線(xiàn)度假租賃、旅游網(wǎng)絡(luò )購物、在線(xiàn)旅游租車(chē)平臺等新業(yè)態(tài)的準入許可和經(jīng)營(yíng)許可制度。全國4A級以上景區和智慧鄉村旅游試點(diǎn)單位實(shí)現免費WIFI、智能導游、電子講解、在線(xiàn)預訂、信息推送等功能的全覆蓋，在全國打造萬(wàn)家智慧景區和智慧旅游鄉村。

    八、在促進(jìn)旅游消費回流方面有新突破。鼓勵優(yōu)質(zhì)特色旅游商品進(jìn)駐主要口岸、機場(chǎng)、碼頭等旅游購物區和城市大型商超，支持在線(xiàn)旅游商品銷(xiāo)售，適度增設口岸進(jìn)境免稅店。提出符合條件的地區加快實(shí)施境外旅客購物離境退稅政策。

    九、發(fā)展老年旅游、研學(xué)旅游、健康旅游有新突破。明確提出積極發(fā)展老年旅游具體措施。加快制定實(shí)施全國老年旅游發(fā)展綱要，規范老年旅游服務(wù)，鼓勵開(kāi)發(fā)多層次、多樣化老年旅游產(chǎn)品。各地要加大對鄉村養老旅游項目的支持，大力推動(dòng)鄉村養老旅游發(fā)展，鼓勵民間資本依法使用農民集體所有的土地舉辦非營(yíng)利性鄉村養老機構。做好基本醫療保險異地醫療費用結算工作。鼓勵進(jìn)一步開(kāi)發(fā)完善適合老年旅游需求的商業(yè)保險產(chǎn)品。明確提出支持研學(xué)旅行發(fā)展的操作方案。把研學(xué)旅行納入學(xué)生綜合素質(zhì)教育范疇。支持建設一批研學(xué)旅行基地，鼓勵各地依托自然和文化遺產(chǎn)資源、紅色旅游景點(diǎn)景區、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業(yè)、大型農場(chǎng)開(kāi)展研學(xué)旅行活動(dòng)。建立健全研學(xué)旅行安全保障機制。旅行社和研學(xué)旅行場(chǎng)所應在內容設計、導游配備、安全設施與防護等方面注意青少年學(xué)生特點(diǎn)，寓教于游。加強國際研學(xué)旅行交流，規范和引導中小學(xué)生赴境外研學(xué)旅行活動(dòng)開(kāi)展。明確提出積極發(fā)展中醫藥健康旅游，推出一批以中醫藥文化傳播為主題，集中醫藥康復理療、養生保健、文化體驗為一體的中醫藥健康旅游示范產(chǎn)品。有條件的地方建設中醫藥健康旅游產(chǎn)業(yè)示范園區，推動(dòng)中醫藥產(chǎn)業(yè)與旅游市場(chǎng)的深度結合，在業(yè)態(tài)創(chuàng )新、機制改革、集群發(fā)展方面先行先試。規范中醫藥健康旅游市場(chǎng)，加強行業(yè)標準制定和質(zhì)量監督管理。擴大中醫藥健康旅游海外宣傳，推動(dòng)中醫藥健康旅游國際交流合作，使傳統中醫藥文化通過(guò)旅游走向世界。

    十、在促進(jìn)旅游發(fā)展政策和改革方面有新突破。首次明確在國家文件中明確突出積極發(fā)展旅游投資項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，推進(jìn)旅游項目產(chǎn)權與經(jīng)營(yíng)權交易平臺建設。積極引導預期收益好、品牌認可度高的旅游企業(yè)探索通過(guò)相關(guān)收費權、經(jīng)營(yíng)權抵（質(zhì)）押等方式融資籌資。鼓勵旅游裝備出口，加大對大型旅游裝備出口信貸支持。提出落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。對于旅游重點(diǎn)項目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實(shí)土地和圍填海計劃指標。新增建設用地指標優(yōu)選安排中西部地區，支持中西部地區利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、石漠化土地開(kāi)發(fā)旅游項目。對近海旅游娛樂(lè )、浴場(chǎng)等親水空間自由開(kāi)發(fā)予以?xún)?yōu)先保證。提出推動(dòng)設立中國旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基金，鼓勵有條件的地方政府設立旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基金。支持企業(yè)通過(guò)政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式投資、建設、運營(yíng)旅游大項目。各級政府要加大對國家重點(diǎn)旅游景區、“一帶一路”及長(cháng)江經(jīng)濟帶等重點(diǎn)旅游線(xiàn)路、集中連片特困地區生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)和鄉村旅游扶貧村等旅游基礎設施和公共服務(wù)設施的支持力度。（撰文/國家信息中心旅游規劃研究中心主任；國家旅游產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng )新工程中心主任，教授、博導 石培華）