市縣如何落實(shí)鄉村振興戰略 用鄉村空間規劃指引美麗鄉村建設

中國城市科學(xué)規劃設計研究院院長(cháng) 方明 

十九大報告中指出，實(shí)施鄉村振興戰略。農業(yè)農村農民問(wèn)題是關(guān)系國計民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。加強農村基層基礎工作，培養造就一支懂農業(yè)、愛(ài)農村、愛(ài)農民的“三農”工作隊伍。

鄉村振興戰略涉及面廣，具有長(cháng)期性，引起各級領(lǐng)導的關(guān)注，特別是各地市縣領(lǐng)導，大家都在積極探索如何落實(shí)好中央政策，如何在空間上落地，如何在實(shí)際工作中推動(dòng)。我們結合工作實(shí)踐，有以下幾方面的思考。

一、鄉村振興的戰略?xún)群?/span>

1、鄉村振興的新要求

鄉村振興是國家戰略之一，已經(jīng)寫(xiě)入黨章，明年的工作部署將會(huì )全面啟動(dòng)；各級領(lǐng)導高度重視，各部委將共同推進(jìn)。

鄉村振興是全方位、全領(lǐng)域、全系統振興。涉及到社會(huì )治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化保護與傳承、生態(tài)保護、鄉村建設，到政治建設、黨組織建設等領(lǐng)域。不能單從某一個(gè)角度考慮。鄉村振興離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會(huì )的繁榮、人居環(huán)境的美麗、文化的復興、人氣的集聚、以及政治組織的建設、正確的政治方向等，只有這些方面都得到發(fā)展，鄉村才能變得有活力、有人氣，才能真正振興。

鄉村振興應分區分類(lèi)施策、示范分期推進(jìn)。我國鄉村面廣量大，豐富多彩，既有城市化程度較高的地區、一般地區和純農業(yè)地區的區別，也有山區、丘陵、平原等形態(tài)上的差異，鄉村振興必須根據區域的差異化分區分類(lèi)制定發(fā)展策略。鄉村振興既有明確的近期任務(wù)和目標安排，也有遠景展望，要在近期與長(cháng)遠之間找到平衡點(diǎn)，要分步實(shí)施、滾動(dòng)推進(jìn)。鄉村振興既要考慮到整體規劃，統籌推進(jìn)，也要考慮基礎和條件差異，先試點(diǎn)示范后全面推進(jìn)。

2、鄉村振興的新亮點(diǎn)

鄉村振興是在以往鄉村發(fā)展建設理論基礎上的戰略升級。尤其在模式、發(fā)展、建設方面呈現了新時(shí)代的新亮點(diǎn)。

發(fā)展模式方面，從“城鄉統籌”、“城鄉一體化”，發(fā)展到“城鄉融合”的新階段。優(yōu)先發(fā)展方面，從“農業(yè)優(yōu)先發(fā)展”轉變?yōu)?strong style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”的新思路。鄉村建設方面，從“新農村建設”、“美麗鄉村”，將發(fā)展到“鄉村振興”的新局面。

3、鄉村振興的新思考

我們具體要重點(diǎn)振興哪些農村？不同類(lèi)型不同區域的鄉村給予什么樣的差別化政策、措施？

如何構建農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系？資本如何下鄉？如何培養新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體？如何在鄉村范圍內實(shí)現三次產(chǎn)業(yè)融合？

如何與城鎮化相結合？如何實(shí)現城鄉要素自由流動(dòng)？如何空間落地？小城鎮在鄉村振興中應該扮演什么作用？如何培育鄉村的活力？

如何建設美麗鄉村？如何傳承和保護鄉村文化？如何讓鄉村成為城鄉居民向往的詩(shī)意的棲居地？如何推進(jìn)農村土地制度改革和產(chǎn)權制度改革？這些都需要我們系統、深入、全面地思考和研究。

二、如何振興鄉村

鄉村當前還存在很多問(wèn)題。比如受重城輕村觀(guān)念影響，對鄉村的投入不足和不平衡，由于缺乏協(xié)調，有些項目存在重復建設、互相沖突的問(wèn)題；發(fā)展建設缺乏長(cháng)效機制，模仿城市的做法使鄉村環(huán)境和生活遭受沖擊和破壞等等。面對這些問(wèn)題如何振興鄉村？我們有以下幾點(diǎn)想法。

1、鄉村振興的愿景

中國自古是鄉村社會(huì )，人們安居樂(lè )業(yè)。陶淵明的詩(shī)句“采菊東籬下，悠然見(jiàn)南山”是古代鄉村美好意境的寫(xiě)照。今天提出振興鄉村，是要鄉村功能完善、人居環(huán)境美麗宜居，各具特色，還要達到鄉村發(fā)展有人氣、有活力，適合生產(chǎn)生活“詩(shī)意棲居”的美妙意境。

2、優(yōu)化鄉村布局

鄉村振興不能脫離城鎮化的大背景。隨著(zhù)新型城鎮化的推進(jìn)，不同地區的村莊會(huì )出現分化，不可能所有村莊都振興。鄉村振興不能簡(jiǎn)單按行政單位，按照所有村莊全方位實(shí)施。應根據不同地區的資源要素，依靠有活力、有資源、帶動(dòng)力強的村莊，因地制宜地采取小集中，大均衡的模式有效推進(jìn)，從而帶動(dòng)鄉村全面發(fā)展。對于一些不具備條件的、人口流失的空心村，應退宅還田還林，恢復生態(tài)，實(shí)施生態(tài)治理。

3、多用鄉土辦法

多用自然的辦法。多用一些尊重氣候、自然，就地循環(huán)、環(huán)保的自然辦法，巧妙解決問(wèn)題；多用傳統的辦法。多用根據生產(chǎn)生活經(jīng)驗長(cháng)期形成的傳統辦法，學(xué)習傳統的精髓，它們經(jīng)得起檢驗，更適合鄉村；多用中醫式的辦法。多用系統調理，針對具體問(wèn)題的針灸式，植入式中醫辦法；多用長(cháng)期在鄉村建設中形成的適合農村建設智慧的鄉村土辦法，少用洋辦法。

4、綜合全面發(fā)展

產(chǎn)業(yè)找準。鄉村產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)要基于更高效、更生態(tài)、更智慧的農業(yè)；其次應該注重高附加值的農產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工；針對有工礦、商貿、旅游基礎的鄉村，要更好地發(fā)揮，但不要村村搞旅游，村村搞工業(yè)。

環(huán)境宜居。鄉村基礎設施和公共服務(wù)設施要逐步完善；環(huán)境要干凈、整潔；風(fēng)貌要美麗而有特色；鄉村環(huán)境還要有意境，達到詩(shī)意棲居，鄉村要建設的比城市更讓人向往。

文化自信。未來(lái)鄉村要讓大家有鄉村自信，把鄉村文化挖掘出來(lái)，特色彰顯出來(lái)。就像我們的鄉土文學(xué)和鄉土菜一樣，受到青睞和熱捧。鄉村要建一些高標準、能夠傳世的、充滿(mǎn)文化藝術(shù)價(jià)值的建筑，這對整個(gè)社會(huì )的推動(dòng)有著(zhù)用經(jīng)濟眼光無(wú)法估量的價(jià)值。

回歸鄉村社會(huì )樸素人情美。傳統鄉村社會(huì )是按姓氏宗親建立而成，對鄉村的穩定和發(fā)展起到很大作用；鄉村是熟人社會(huì )，人與人之間的熟悉是城市所欠缺的。未來(lái)鄉村要把這種東西恢復和保留下去，這是人的精神所在。鄉村的樸素人情美，淳樸善良，這些優(yōu)良的東西一定在未來(lái)要振興。

5、激活鄉村的力量

我們要把鄉村能人吸引回鄉，多培養鄉村能人，多培育集聚人氣的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)；鄉村振興不是簡(jiǎn)單地給予式的幫助，要把鄉村人的利益考慮好，調動(dòng)他們的積極性和熱情；要把他們的思維方式摸透弄清楚，遵循他們的思路去引導，激活他們的創(chuàng )造力，自下而上，上下聯(lián)動(dòng)；要多給他們提供低門(mén)檻的、低成本的空間，特別注重一些適齡人口的需求，多給他們發(fā)展機遇，政策上給予支持，激活自身造血能力。

6、整市（縣）推進(jìn)

單個(gè)鄉村是規模小但內容復雜的，但是一定區域內的鄉村又是在相同的自然、社會(huì )和經(jīng)濟發(fā)展條件下形成的，具有相當的共性，以區域為單位推進(jìn)鄉村建設更經(jīng)濟、系統、高效，以市縣為單位更利于統一部署，推進(jìn)實(shí)施。

三、以鄉村空間規劃指引為抓手落實(shí)鄉村振興戰略

鄉村振興是一個(gè)非常復雜的系統工程，涉及到多個(gè)領(lǐng)域，包括鄉村產(chǎn)業(yè)振興，生態(tài)環(huán)境保護，土地集約高效利用，農田水利設施建設，基礎設施、交通設施建設，社會(huì )事業(yè)投入，文化事業(yè)振興，鄉村建設等多項工作，通過(guò)鄉村空間指引和管控，把社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域的投入和建設活動(dòng)統一起來(lái)。科學(xué)指引好項目建設，管控好占地規模、建設規模、建設標準、外觀(guān)風(fēng)貌、建設時(shí)序等內容，是行之有效地落實(shí)鄉村振興的手段。編制鄉村空間規劃指引，我們認為重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面：

1、摸清家底

市縣層面對鄉村資源往往缺少系統的梳理，更沒(méi)有在空間上直觀(guān)地反映出來(lái)，難免造成工作的忽視。從市縣域范圍內摸清有多少農田、多少山林、多少水面、多少道路、多少文化遺產(chǎn)、多少村莊，對基本情況做全面而系統的梳理，摸清家底，為下一步鄉村空間規劃指引和管控打下扎實(shí)基礎。

2、分區指引

充分尊重現狀情況。充分尊重現狀不同的用途和功能，不輕易改變用途。

根據地形、經(jīng)濟、文化分區。根據縣域不同的地形地貌、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化習俗、交通等因素，按照分區分類(lèi)的思路解決鄉村發(fā)展問(wèn)題，分區管控，分類(lèi)施策。

根據生產(chǎn)、生活、生態(tài)劃定。按照生產(chǎn)、生活不同的功能，充分挖掘和考慮生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境布點(diǎn)和各項設施配置的需求，梳理規劃新的分區，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

落實(shí)到行政區具體操作。統籌的分區和部署不要受制于行政區劃，但實(shí)施要考慮行政的需要，兼顧現有的行政區劃。

3、梳理鄉村空間體系

點(diǎn)、線(xiàn)、面結合。鄉村空間中有呈點(diǎn)狀分布的重要景點(diǎn)、重要農業(yè)點(diǎn)、村鎮居民點(diǎn)，有河流、山脈、公路形成的脈絡(luò )與線(xiàn)狀空間，有廣袤農田、村莊形成的面狀空間等，鄉村發(fā)展是點(diǎn)線(xiàn)面的結合，有重點(diǎn)有一般、有積聚也有放松，才能更有機地發(fā)展。

有重點(diǎn)有先后。梳理體系、合理布局，有重點(diǎn)有先后的科學(xué)推進(jìn)，不同的建設標準，不同規模，不同建設時(shí)序，有步驟的實(shí)現鄉村的全面振興。

4、優(yōu)化項目配置

不同的鄉村地區在社會(huì )事業(yè)、文化、產(chǎn)業(yè)、鄉村建設等方面存在差異化的需求，總體看項目配置又存在分布的不均衡，我們要通過(guò)優(yōu)化項目配置，補齊短板，發(fā)展重點(diǎn)，均衡布局。

5、多規協(xié)調、相互融合

這些年國家產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、建設、社會(huì )、文化等方面建設了很多農村建設項目，但是不少項目之間缺乏協(xié)調，利用效率不高；同時(shí)有些項目只注重功能建設，沒(méi)有與周邊的鄉土環(huán)境相協(xié)調。我們希望通過(guò)空間規劃指引、多規協(xié)調把這些項目統一起來(lái)，減少沖突、復合利用，同時(shí)建設得具有鄉土特色。最大價(jià)值地發(fā)揮建設項目的綜合作用。

6、風(fēng)貌美麗和諧統一

當下的鄉村建筑風(fēng)貌存在著(zhù)一定的布局混亂、簡(jiǎn)陋呆板、張冠李戴等問(wèn)題，與自然和鄉村社會(huì )不和諧。也出現了很多三面光的水渠、挖山填湖的道路等破壞鄉村風(fēng)貌的現象，未來(lái)要用自由靈活的布局、本地的建筑材質(zhì)、傳統的形式和圖案、綠樹(shù)掩映的方式做出和諧統一、美麗而有特色的風(fēng)貌。鄉村風(fēng)貌要充分尊重地域、民族、鄉土，要反映生產(chǎn)、生活，要體現時(shí)代和文化。

未來(lái)鄉村對工礦廠(chǎng)房、農業(yè)大棚、河塘溝渠、農業(yè)種植、樹(shù)木綠化，建筑風(fēng)貌等，都要進(jìn)行系統的管控和引導。

7、針對建設熱點(diǎn)

近期可以針對當前建設活躍的熱點(diǎn)開(kāi)展工作，如農民的產(chǎn)業(yè)（農田水利設施、廠(chǎng)房、大棚、水渠、棚圈），公共服務(wù)設施和基礎設施（道路交通、橋梁、墓地），人居環(huán)境（房屋、村莊改造、樹(shù)木、黑臭水體和溝渠的治理）等。農民著(zhù)急建什么，我們就先解決什么。

四、《美麗鄉村導則》精準指導鄉村建設

鄉村建設面大、分布散、復雜，用傳統自上而下板塊式的規劃很難具體指導鄉村的各項建設內容。以系統式、針灸式、規則式為特點(diǎn)的《美麗鄉村導則》就是精準指導鄉村建設的一種空間管理方法。

1、整體引導

在堅持保護生態(tài)環(huán)境、體現鄉土特色、保障村莊安全、滿(mǎn)足現代化生產(chǎn)生活要求、注重歷史文化傳承的原則下，從鄉村建設現狀分析入手，形成了一套體系完整、制定美麗鄉村建設目標、分區管控、構建市域美麗鄉村體系。

2、分區管控

為了便于政府管理者、設計師、施工隊伍以及村民等使用對象的具體操作，提出了自下而上的問(wèn)題導向與自上而下的目標導向相結合的方式，建立分區的美麗鄉村體系。制定風(fēng)貌控制分區、明確各管控分區目標、制定分區美麗鄉村建設導則、提出保護及控制要求。

3、要素控制

針對縣域鄉村的建設的山水田園、河湖水系、村莊環(huán)境、農房建設、庭院、曬谷場(chǎng)、河堤、橋梁、農村道路、垃圾收集點(diǎn)形式、污水處理方式等熱點(diǎn)進(jìn)行系統控制。圖文并茂地明確建設形式、規模等控制要求，便于實(shí)施鄉村建設管理。

以下條款都要配以具體的說(shuō)明和相關(guān)支持的數據，以及數個(gè)選擇的意向示意圖。

（1）山水田園

系統的梳理影響山水田園鄉村風(fēng)貌的要素，包括生態(tài)山林、河湖水系、農田景觀(guān)等，并提出關(guān)鍵的管控要求。

生態(tài)山林。提出保護山林的具體要求，明確對砍樹(shù)、挖山等破壞行為的懲罰辦法和實(shí)施要求。

河湖水系。河道。對清污、疏浚、攔壩等提出管控要求。河堤。管控河堤材質(zhì)，河岸種植。池塘。注重保持原有鄉土環(huán)境。溝渠。對治污，綠植，河渠三面光等提出管控。橋梁。對橋體實(shí)用性和形式、護欄材質(zhì)等提出要求，保護古橋。

農田景觀(guān)。農田土地整理。整理零散土地，保持田塘園路。種植引導。對種植提出肌理、品種、季節等提出配置要求。大棚。提出布局、色彩、材料等要求。道路。對線(xiàn)型、路緣石、路旁景觀(guān)等提出要求。

（2）村莊風(fēng)貌

村落格局。注重保護鄉村肌理，山形水系。

整體風(fēng)貌。與周邊山水田林環(huán)境和諧，提出色彩風(fēng)格要求。

鄉村景觀(guān)。重要場(chǎng)所。分別對村莊入口、公共活動(dòng)場(chǎng)所、鄉村小品等提出建設指導。

村莊綠化。村莊綠化。優(yōu)化路邊、水邊、邊坡、宅邊等零散空間的綠化種植，對植株種類(lèi)提出不同的建議。

（3）鄉村建筑

農房建筑。建筑風(fēng)貌。對建筑色彩、材料、細部、門(mén)窗、符號等提出管控。宅前屋后。提出綠植、鋪裝、農具等元素的建議。曬谷場(chǎng)。對布局、面積、長(cháng)寬比、一場(chǎng)多用等提出要求。

（4）文化傳承

歷史遺存和傳統文化。深入挖掘歷史文化資源，保護歷史遺存和文物古跡。傳統村落和傳統建筑。挖掘、搶救傳統村落，建立檔案，拓寬利用渠道。文化傳承人、召集人。扶持傳承人。文化場(chǎng)所、路線(xiàn)和空間。對布局提出完善建議。文化活力。對地域、傳統和現代文化進(jìn)行挖掘、傳承和豐富，完善文化場(chǎng)所。鄉風(fēng)文明。以干部帶頭，群眾參與為原則創(chuàng )建文明鄉風(fēng)。

（5）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農業(yè)。提出詳細的產(chǎn)業(yè)引導，推進(jìn)更加高效、生態(tài)、智慧的農業(yè)。工業(yè)。對布局、環(huán)境影響、產(chǎn)業(yè)方向等提出引導建議。服務(wù)業(yè)。提出布局建議、產(chǎn)業(yè)引導與鼓勵項目類(lèi)別。

（6）基礎設施

飲水安全。對水源選擇、水源保護、供水形式等提出指導意見(jiàn)。污水處理。提出選址原則，因地制宜選擇處理工藝。垃圾處理。提出垃圾分類(lèi)和源頭減少的原則，對垃圾收集方式和設施、處理方式等提出選擇建議。村內道路。對道路鋪裝、停車(chē)方式、道路設施、標志等提出功能、風(fēng)格、材質(zhì)等其他要求。墓地。對選址、距離、選地等提出要求，提倡“綠色殯葬”理念。防災減災。針對人防、抗震、消防、防洪防澇等方面提出完善的要求與措施。

（7）公共服務(wù)

公共建筑。對建筑體、規模、功能、風(fēng)貌等提出全面控制。

公共服務(wù)。設立公服設施的設立標準、設施水平、功能要求等原則。

（8）綜合管理

基層組織。對組織建設制度、公眾參與方式、日常管理模式、鄉紳鄉賢、村規民約等方面提出創(chuàng )新性的建議，規范各類(lèi)制度，建立良性的監督考核與獎懲機制。