PPP模式是引入社會(huì )資本、減輕財政負擔、運用市場(chǎng)規則和社會(huì )力量?jì)?yōu)化資源配置的有效舉措。旅游業(yè)所具有的公益性與商業(yè)性的雙重性質(zhì)，具備借力PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，可以為旅游基礎設施建設提供重要的資本和專(zhuān)業(yè)支持，有效突破旅游融資瓶頸與經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題。PPP模式將成為經(jīng)濟新常態(tài)下我國旅游產(chǎn)業(yè)戰略性結構升級的新動(dòng)力。

新華社受權發(fā)布《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實(shí)現全面小康目標的若干意見(jiàn)》。這是2004年以來(lái)，中央一號文件連續第13次聚焦“三農”。而自2013年以來(lái)，中央一號文件連續四年聚焦農業(yè)現代化這一大主題，并且從高層透露的信息來(lái)看，農業(yè)現代化將是貫穿整個(gè)“十三五”的議題。

農業(yè)供給側改革

從具體內容來(lái)看，今年中央一號文件亮點(diǎn)多多，很多內容都是首次寫(xiě)入。比如，首次明確了“農民主體”，首次將食品安全上升至國家戰略，首次納入農業(yè)供給側改革。值得注意的是，作為農業(yè)供給側改革的重要組成部分，文件對一二三產(chǎn)融合做了全面部署，而政府與社會(huì )資本合作（PPP）作為供給改革的重要內容，也首次引入了中央一號文件。

一號文件兩次出現PPP

一號文件全文兩次出現PPP，分別是在第15，大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游。“積極扶持農民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導和支持社會(huì )資本開(kāi)發(fā)農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。”第16條，完善農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農民的利益聯(lián)結機制。通過(guò)政府與社會(huì )資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動(dòng)社會(huì )資本投向農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。2015年中央一號文件也提到，鼓勵和引導社會(huì )力量參與公益性服務(wù)。引導和鼓勵社會(huì )資本投向農村建設。不過(guò)，這次的提法更加明確，顯示PPP在農村的具體投向。

PPP模式帶動(dòng)農業(yè)變化

有關(guān)人士指出，新型城鎮化作為推動(dòng)中國經(jīng)濟持續健康發(fā)展的引擎，鄉村建設是重要方面，“新型城鎮化建設的核心是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級，農村主要是農業(yè)現代化，農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和鄉村旅游都是實(shí)現的重要的模式。”

通過(guò)PPP模式將社會(huì )資本引入農村，可以帶來(lái)新的信息資源、資金投入和經(jīng)營(yíng)模式，與相比以往，無(wú)論是信息、渠道還是收益都有明顯改變，會(huì )帶動(dòng)農業(yè)的變化。社會(huì )資本進(jìn)入農村，與供給側改革一脈相承。中央大力提倡供給改革，PPP在農村領(lǐng)域大有作為。

具體內容

15.大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游。依托農村綠水青山、田園風(fēng)光、鄉土文化等資源，大力發(fā)展休閑度假、旅游觀(guān)光、養生養老、創(chuàng )意農業(yè)、農耕體驗、鄉村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。強化規劃引導，采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農業(yè)與鄉村旅游業(yè)發(fā)展，著(zhù)力改善休閑旅游重點(diǎn)村進(jìn)村道路、寬帶、停車(chē)場(chǎng)、廁所、垃圾污水處理等基礎服務(wù)設施。積極扶持農民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導和支持社會(huì )資本開(kāi)發(fā)農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。加強鄉村生態(tài)環(huán)境和文化遺存保護，發(fā)展具有歷史記憶、地域特點(diǎn)、民族風(fēng)情的特色小鎮，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養的森林景區。依據各地具體條件，有規劃地開(kāi)發(fā)休閑農莊、鄉村酒店、特色民宿、自駕露營(yíng)、戶(hù)外運動(dòng)等鄉村休閑度假產(chǎn)品。實(shí)施休閑農業(yè)和鄉村旅游提升工程、振興中國傳統手工藝計劃。開(kāi)展農業(yè)文化遺產(chǎn)普查與保護。支持有條件的地方通過(guò)盤(pán)活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場(chǎng)和水面等資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游。將休閑農業(yè)和鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排。

16.完善農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農民的利益聯(lián)結機制。促進(jìn)農業(yè)產(chǎn)加銷(xiāo)緊密銜接、農村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價(jià)值鏈提升，讓農民共享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的增值收益，培育農民增收新模式。支持供銷(xiāo)合作社創(chuàng )辦領(lǐng)辦農民合作社，引領(lǐng)農民參與農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、分享產(chǎn)業(yè)鏈收益。創(chuàng )新發(fā)展訂單農業(yè)，支持農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建設穩定的原料生產(chǎn)基地、為農戶(hù)提供貸款擔保和資助訂單農戶(hù)參加農業(yè)保險。鼓勵發(fā)展股份合作，引導農戶(hù)自愿以土地經(jīng)營(yíng)權等入股龍頭企業(yè)和農民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農戶(hù)分享加工銷(xiāo)售環(huán)節收益，建立健全風(fēng)險防范機制。加強農民合作社示范社建設，支持合作社發(fā)展農產(chǎn)品加工流通和直供直銷(xiāo)。通過(guò)政府與社會(huì )資本合作、貼息、設立基金等方式，帶動(dòng)社會(huì )資本投向農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。實(shí)施農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范工程。財政支農資金使用要與建立農民分享產(chǎn)業(yè)鏈利益機制相聯(lián)系。鞏固和完善“合同幫農”機制，為農民和涉農企業(yè)提供法律咨詢(xún)、合同示范文本、糾紛調處等服務(wù)。

1旅游業(yè)為何青睞PPP模式

1.旅游業(yè)急需突破傳統的融資瓶頸。我國旅游業(yè)長(cháng)期以來(lái)主要依賴(lài)于四種融資模式：

一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎設施。但政府投資受預算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區、景點(diǎn)或項目作抵押，用于基礎設施建設、景點(diǎn)建設等方面。然而，銀行貸款對地區小項目的資信狀況不信任會(huì )導致其申請困難。三是資本經(jīng)營(yíng)，利用股票上市、資產(chǎn)重組等籌集資金。不過(guò)，中國證券市場(chǎng)發(fā)展的特殊環(huán)境，使旅游企業(yè)上市融資阻力重重，我國至今沒(méi)有出現諸如美國運通、迪斯尼等市值過(guò)千億的旅游集團企業(yè)，據有關(guān)部門(mén)數據，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優(yōu)惠政策吸引外資投資旅游景點(diǎn)、娛樂(lè )設施等。外商投資具有偏景點(diǎn)輕基礎設施的特點(diǎn)，追求短期效應造成地區旅游業(yè)難以可持續發(fā)展。

資本規模決定一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規模和速度。旅游業(yè)的實(shí)際情況是內源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專(zhuān)項基金、政府投資、企業(yè)貸款，而利用廣大社會(huì )資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進(jìn)不足。傳統的融資方式難以滿(mǎn)足旅游智慧化建設與旅游產(chǎn)品結構轉型的巨額融資需求。融資瓶頸問(wèn)題阻礙了旅游企業(yè)規模擴張及全國旅游產(chǎn)業(yè)的可持續發(fā)展。旅游資源開(kāi)發(fā)建設的資金籌措問(wèn)題能否有效解決，成為旅游業(yè)能否加速發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節。

2.民間資本持幣尋找旅游投資機會(huì )。據有關(guān)資料顯示，全國民間資本總量約為30多萬(wàn)億元。若對該類(lèi)巨大的社會(huì )資本加以引導利用，或將成為擴充旅游融資渠道，促進(jìn)旅游業(yè)轉型升級的重要途徑。巨大的利益驅動(dòng)促使地方政府想盡一切辦法、出臺多項政策扶持發(fā)展旅游業(yè)。旅游開(kāi)發(fā)成為許多利益集團的戰略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開(kāi)發(fā)作為投資重點(diǎn)，欲在旅游業(yè)快速發(fā)展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長(cháng)期以來(lái)，社會(huì )資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會(huì )資本進(jìn)入旅游行業(yè)鋪墊道路。

3.旅游業(yè)自身具有運用PPP模式的先天優(yōu)勢。景區開(kāi)發(fā)具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性。絕大部分景區依托的是自然景觀(guān)、文物古跡等社會(huì )公共資源，其公共產(chǎn)品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區發(fā)展需要政府主導，保證所有游客享受旅游資源的權利。同時(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展又要注重其市場(chǎng)化運營(yíng)，降低運營(yíng)成本，形成規模效益，作為經(jīng)營(yíng)性的景區，必要求盈利的一面。由此而知，旅游資源的開(kāi)發(fā)最適合運用PPP模式，其次是基礎設施，通過(guò)自身運營(yíng)，可以收回投資并賺到錢(qián)。

4.PPP模式在旅游業(yè)有成功先例。在我國旅游業(yè)，PPP模式已經(jīng)有相關(guān)的成功案例，如西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資公司所運作的“大明宮國家遺址公園”項目。

2007年作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點(diǎn)工程，曲江新區啟動(dòng)了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江新區管委會(huì )充分利用“曲江模式”中的金融平臺，以獨創(chuàng )的“曲江-PPP模式”進(jìn)行大明宮項目開(kāi)發(fā)建設，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開(kāi)發(fā)范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數額較大等問(wèn)題，通過(guò)政府的財政支持與社會(huì )資本的有機結合，滿(mǎn)足了項目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開(kāi)發(fā)。

項目融資來(lái)源組成：項目前期政府部門(mén)投資400億元，主要用于非營(yíng)利項目的開(kāi)發(fā)建設。針對大明宮國家遺址公園項目，由國家開(kāi)發(fā)銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰略聯(lián)盟，為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。

與香港中國海外發(fā)展有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)中海外公司)簽署《大明宮遺址保護和周邊開(kāi)發(fā)項目戰略合作框架協(xié)議》，投資規模達200億元，項目相關(guān)配套基礎設施以及高檔住宅和商務(wù)中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。

與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開(kāi)發(fā)項目工程建設及城市資源運營(yíng)合作框架議》，協(xié)議金額200億元。與恒大地產(chǎn)集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區改造幵發(fā)項目戰略合作意向書(shū)》，恒大集團投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶(hù)區改造。

大明宮遺址區保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協(xié)議。大明宮遺址區保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰略合作協(xié)議。

此外，曲江管委會(huì )以城市運營(yíng)商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開(kāi)發(fā)模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉讓給實(shí)力較強的地產(chǎn)商，由地產(chǎn)商組織周邊環(huán)境的改造與開(kāi)發(fā)建設，以提升公園周邊土地價(jià)值，為其他項目的開(kāi)發(fā)建設籌集資金。

大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經(jīng)驗，對于PPP模式在旅游業(yè)運用具有一定的借鑒意義：

第一，大明宮國家遺址公園具有作為公共產(chǎn)品的社會(huì )效益，同時(shí)也具備了作為商品的經(jīng)濟特性，屬于旅游行業(yè)典型的準經(jīng)營(yíng)性項目。

第二，大明宮國家遺址公園的開(kāi)發(fā)建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大，單單依靠公園建成后的門(mén)票收入及租金收入難以滿(mǎn)足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區域的改造規劃，其在整體規劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對遺址充分保護的前提下，盡可能地發(fā)揮遺址的突出價(jià)值，并以此改善遺址周邊環(huán)境，通過(guò)提升區域整體價(jià)值實(shí)現大明宮項目的增值。

第三，PPP模式是一個(gè)復雜系統，運作程序繁雜。建立政府與社會(huì )資本的合作關(guān)系、明確責任分工、共同分擔風(fēng)險，是PPP項目成功的基礎。運用 PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務(wù)，要做好政府與社會(huì )資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說(shuō)明，在保證各參與方利益的情況下，科學(xué)設計交易結構，可以保障整個(gè)項目運作順利進(jìn)行。

第四，組建一個(gè)能夠進(jìn)行“全壽命周期管理”的專(zhuān)業(yè)項目管理機構，有效的監督和良好的管理結構，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會(huì )”，專(zhuān)門(mén)負責對項目的監管，社會(huì )資本與政府間進(jìn)行協(xié)調，建立長(cháng)效管理機制，值得借鑒。

2旅游業(yè)引入PPP模式帶來(lái)哪些益處

對于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國旅游產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個(gè)景區項目管理概念，強調的是PPP項目對景區的全壽命周期運營(yíng)管理，分為兩個(gè)“生命周期”，第一是匯聚社會(huì )資本的投資力量，為旅游景區建設和周邊基礎設施建設融資;第二是在提高景區旅游服務(wù)質(zhì)量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項目運營(yíng)管理階段。

旅游業(yè)尤其是景區引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平;第二能降低風(fēng)險以吸引更多的社會(huì )資本投資;第三，能引入競爭和監督機制實(shí)現旅游的可持續發(fā)展;第四，能有效緩解景區發(fā)展雙重性質(zhì)的困擾。

目前全國景區中國有性質(zhì)的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長(cháng)期以來(lái)成為困擾景區發(fā)展的一個(gè)瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場(chǎng)化運作的雙重優(yōu)勢，基礎設施建設由政府主導，運營(yíng)由企業(yè)主要負責，通過(guò)低成本解決景區運營(yíng)費用問(wèn)題，兼顧景區發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。

不過(guò)，PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對新常態(tài)下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認識，要通過(guò)不斷提高認識和學(xué)習實(shí)踐，去把握其方向和規律。