近年來(lái)，鄉村旅游發(fā)展迅速，并進(jìn)入轉型升級的關(guān)鍵時(shí)期。在相關(guān)部門(mén)的共同推動(dòng)下，國家陸續出臺了旅游用地配套政策，各地在保護為先、集約用地的原則下，開(kāi)展了很多創(chuàng )新實(shí)踐，通過(guò)盤(pán)活存量等靈活用地方式，為鄉村旅游發(fā)展打下了良好基礎，為農村經(jīng)濟的健康可持續發(fā)展提供了條件。

存量土地值得挖掘

從調查中可以發(fā)現，農村有很多存量土地及房屋可以利用。比如異地搬遷后舊村土地及房屋，“空心化”農村的土地及房屋，遺留在農村地區的零散國有土地等。這些存量土地及房屋資源值得挖掘。

近年來(lái)，國家相關(guān)部門(mén)出臺了相關(guān)政策，為鄉村旅游靈活用地提供了政策支持。2015年，國土部、住建部、旅游局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》，為鄉村旅游用地提供了政策保障。今年7月，發(fā)改委等14部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《促進(jìn)鄉村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動(dòng)方案(2017年)》也明確提出，落實(shí)以長(cháng)期租賃、先租后讓、租讓結合方式提供鄉村旅游項目建設用地等政策。

對于鄉村旅游用地問(wèn)題的重要性，以浙江省松崗縣為例，浙江省松陽(yáng)縣旅發(fā)委黨組副書(shū)記、副主任汪德軍表示，土地利用方式的創(chuàng )新，對鄉村旅游發(fā)展的意義不言而喻。

發(fā)展鄉村旅游大體有兩種方式。

一種是村民或村集體自己投資，這種方式不涉及用地難題，但是資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等十分有限，大部分只能開(kāi)發(fā)低端產(chǎn)品；另一種是外來(lái)投資，有充足的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗，可打造中高端產(chǎn)品，但是外來(lái)投資項目落地要解決用地問(wèn)題。當前，鄉村旅游正在從低端向中高端升級發(fā)展，要成功實(shí)現升級發(fā)展，就要引入外來(lái)投資，而要引入外來(lái)投資就要解決用地問(wèn)題。

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院教授李柏文認為，一些專(zhuān)家提出鄉村旅游的本質(zhì)是鄉村和城市資源的互換，相對城市來(lái)說(shuō)，鄉村土地資源是能夠用來(lái)交易的核心資源。旅游發(fā)展所依賴(lài)的土地問(wèn)題不能解決，那么城鄉之間的資本、技術(shù)、人才、信息、管理等方面的要素資源就不會(huì )流入到鄉村來(lái)，鄉村旅游就不可能發(fā)展起來(lái)。因此，土地問(wèn)題是目前城鄉旅游一體化發(fā)展的關(guān)鍵。

靈活用地解決難題

在鄉村旅游靈活用地方面，部分地區有很多值得借鑒的經(jīng)驗。

通過(guò)汪德軍的介紹，松陽(yáng)縣在靈活用地方面的主要做法。

在榔樹(shù)村，由于村民異地搬遷，村內留下20畝農村集體建設存量用地。當地政府部門(mén)把農村集體存量建設用地征用為國有建設用地，然后掛牌出讓。如今，由鄉伴文旅公司投資開(kāi)發(fā)的榔樹(shù)民宿綜合體項目已經(jīng)開(kāi)工。

橫崗村地處高山，以前村里很窮，村民沒(méi)錢(qián)翻新房屋，很多老房子保留了下來(lái)，有縣級文物保護點(diǎn)1處、歷史建筑6處，被評為中國傳統村落。后來(lái)舊村改造，村子重新規劃選址，原有的舊村閑置了下來(lái)。當地政府部門(mén)把舊村土地征為國有，把房屋產(chǎn)權轉為國有。目前有很多投資商前來(lái)洽談。

小竹溪村原為鄉政府所在地，因政府搬遷，留下了供銷(xiāo)社、郵電所等國有土地和建筑。為盤(pán)活閑置低效資產(chǎn)，當地政府部門(mén)將國有建設用地及地上建筑物共2.3畝，根據規定進(jìn)行收儲，然后帶方案出讓。該地塊后來(lái)被一名在外經(jīng)商的小竹溪村村民拍得，投資1200萬(wàn)元打造成了“松泰大院”精品民宿，已經(jīng)開(kāi)業(yè)一年多了，入住率較高，而且帶動(dòng)了十幾家農家樂(lè )。

吳弄村，歷史上比較富裕，有很多“深宅大院”，建筑古樸優(yōu)雅，是浙江省重點(diǎn)歷史文化名村。后來(lái)大部分年輕人都搬走了，村里以老人為主。為了推動(dòng)古村發(fā)展，村里新建了養老照料中心，為農戶(hù)新批了宅基地，同時(shí)把老房子的土地使用權和房屋產(chǎn)權轉為集體所有。目前正在跟投資商洽談，下一步將篩選優(yōu)秀投資商，合作開(kāi)發(fā)古村旅游。

平田村，目前已是小有名氣的鄉村旅游點(diǎn)，尤其是村里的“云上平田”民宿。原本殘破的黃泥房和牛欄被建筑師們改造成藝術(shù)家工作室、農耕博物館、青年旅舍……人氣很高，一房難求。平田村的開(kāi)發(fā)方式可以概括為引入資本，租賃和收購村內閑置房及危房。

廣西桂林在旅游用地方面也較早進(jìn)行了創(chuàng )新探索。早在2014年，桂林市頒布《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)若干政策(試行)》，根據這項政策，桂林旅游用地實(shí)行分類(lèi)管理，旅游景區中未改變實(shí)際地類(lèi)管理，不辦理農用地轉用手續，景區保留自然生態(tài)景觀(guān)的部分用地不按建設用地報批或征地。比如，桂林靈川縣大圩鎮的逍遙湖景區開(kāi)發(fā)中，整個(gè)景區占地3000畝，其中2800畝保留自然生態(tài)景觀(guān)，不按建設用地報批或征地，僅200畝用來(lái)建設停車(chē)場(chǎng)、酒店等設施。

開(kāi)發(fā)與保護協(xié)調共進(jìn)

保護優(yōu)先、集約用地已在鄉村旅游開(kāi)發(fā)中形成共識。盡管有大批投資商“排隊”等待進(jìn)入鄉村，但各地嚴格把關(guān)，把保護鄉村生態(tài)環(huán)境、傳統文化、農業(yè)生產(chǎn)等放在首位。

對于如何處理好旅游開(kāi)發(fā)與土地保護的關(guān)系，李柏文建議，

一是不管何種土地利用方式，一定要依法進(jìn)行，嚴格執行項目環(huán)評工作；二是推廣“點(diǎn)狀供地”，確保生態(tài)基質(zhì)不會(huì )成片破壞；三是以盤(pán)活存量用地或優(yōu)化存量用地為主導，最大限度地利用閑置鄉村土地；四是項目建設要生態(tài)化，建設規模要減量化，避免用城市化的手法來(lái)做鄉村旅游；五是基礎設施或公共服務(wù)設施能夠與民用設施共享，總體上減少土地開(kāi)發(fā)量。

汪德軍也表示，鄉村旅游開(kāi)發(fā)中，保護是前提，開(kāi)發(fā)是出路。在協(xié)調保護與開(kāi)發(fā)關(guān)系方面，政府部門(mén)肩負著(zhù)重要的責任。從城鄉發(fā)展的大局來(lái)看，鄉村可以借助旅游實(shí)現升級發(fā)展。在土地資源利用方面，鄉村旅游的開(kāi)發(fā)要科學(xué)合理，保障農民權益，保護農業(yè)生產(chǎn)、鄉村文化。

浙江松陽(yáng)縣橫崗村吸引了很多投資商，但是，當地政府部門(mén)對土地開(kāi)發(fā)比較謹慎，不僅考慮項目建設與盈利，還要考慮村民利益的保護、文化的保護等。正如汪德軍所說(shuō)：“農村還是要有農村的樣子，在此基礎上才能發(fā)展旅游。”

除了開(kāi)發(fā)與保護的關(guān)系，如何保障農民利益也是關(guān)鍵問(wèn)題之一。

汪德軍建議，建立一個(gè)合理、穩定的租金機制等利益分享機制，對企業(yè)、農民都有利，既保證農民活力，也要保證企業(yè)信心。另外，還可引導企業(yè)與村民和諧共處，引導企業(yè)開(kāi)展送溫暖等交流活動(dòng)。

李柏文建議，確保百姓分享利益，一是要政府部門(mén)主導，實(shí)質(zhì)上是利用政府信用來(lái)背書(shū)；二是通過(guò)規劃(帶方案)確保投資商或開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)方對百姓共享利益；三是優(yōu)先利用本地鄉村資本；四是可以利用外來(lái)資本與本土資本組合的方式，政府也可以利用PPP模式進(jìn)行旅游項目的開(kāi)發(fā)運營(yíng)。

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